Référés en droit administratif – Contester une décision en urgence

Les référés ou procédure d’urgence en droit administratif – Saisir le juge administratif en urgence

Comment l’urgence est-elle été prise en compte au sein de la juridiction administrative ?

Il existe principalement trois types de référé permettant de saisir le juge administratif en urgence :

• Le référé suspension ;
• Le référé Liberté ;
• Le référé mesures-utiles.

Le Référé suspension

L’Objectif principal de cette procédure est d’obtenir la suspension de l’exécution de la décision contestée.

Cette procédure est prévue par l‘article L.521-1 du code de justice administrative :

« Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ».

En plus d’un recours juridictionnel au fond, deux conditions doivent être réunies pour obtenir du juge administratif des référés la suspension d’une décision administrative : l’urgence et un doute sérieux sur la légalité de cette décision.

Il faudra donc réunir trois conditions :

• Une situation d’urgence ;
• L’existence d’un recours au fond ;
• La démonstration d’un doute quant à la légalité de la décision.

1. Sur l’existence d’un recours au fond.

Conformément aux dispositions énoncées, un recours en excès de pouvoir doit être présenté au préalable ou en même temps, tendant à obtenir l’annulation d’une décision administrative.

La copie de ce recours ainsi que de son enregistrement doit être transmis auprès du juge administratif lors de la transmission su référé.

Le recours au fond doit être recevable.

2. L’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision

Il faudra démontrer devant le juge que la décision critiquée présente un doute manifeste quant à sa légalité.

Il pourra s’agir :

• D’un défaut de motivation ;
• D’un vice de forme (signature, incompétence de l’auteur de l’acte ) ;
• D’un vice de procédure ;
• D’une erreur de droit (mauvaise application de la loi, erreur de droit);
• D’une erreur de fait (mauvaise appréciation de la situation);
• D’une erreur manifeste d’appréciation.

3. Urgence

La jurisprudence a précisé cette notion : il y a urgence si l’exécution de la décision :

«porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant, ou aux intérêts qu’il entend défendre»

(CE, 14 mars 2001, Ameur, n°229773).

L’urgence est apprécié « compte tenu des circonstances de l’espèce» et n’est jamais présumée (CE, 12 janvier 2004, Devoge, n°256204).

Il faudra donc démontrer que la décision porte atteinte de manière directe et immédiate à vos intérêts.

Exemples d’application concrets de la notion d’urgence en matière de référé suspension ;

• • En droit de la fonction publique :

L’urgence est reconnue soit parce que le fonctionnement du service serait gravement affecté par l’exécution de la décision, soit parce que les intérêts du fonctionnaire seraient affectés.

La condition d’urgence est satisfaite en cas de perte de rémunération (CE, 24 juillet 2009, n° 325638 ; CE, 22 juin 2001, n°234434).

Dans un arrêt en date du 24 juillet 2009, le Conseil d’État précise qu’un agent public qui fait l’objet d’une mesure d’éviction le privant de sa rémunération n’est pas tenu, pour justifier de l’urgence exigée de l’article L.521-1 du Code de justice administrative, de fournir des précisions sur les ressources et les charges de son foyer à l’appui de sa demande de suspension de cette mesure et doit être regardé comme justifiant d’une atteinte suffisamment grave et immédiate à sa situation.

(CE, 24 juillet 2009, n°325638)

Ainsi l’urgence est caractérisée dès lors que l’agent est privé du traitement auquel il a le droit :

« Le défaut de versement à un fonctionnaire pendant plusieurs mois du traitement auquel il a droit est constitutif d’une illégalité et révèle une situation d’urgence au sens des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. »

(CE, Juge des référés, 18 décembre 2001, n°240061)

• • En droit de l’urbanisme : concernant les permis de construire

En matière d’urbanisme, il existe une présomption d’urgence compte tenu de la portée d’une décision autorisant une construction.

En effet il ressort des dispositions de l’article L600-3 du code de l’urbanisme que :

« La condition d’urgence prévue à l’article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée satisfaite. »

Cette disposition législative consacre les solutions qui avaient été retenues par la jurisprudence qui considérait déjà que la construction du bâtiment autorisé par un permis de construire présentait un caractère difficilement réversible justifiant que l’urgence soit reconnue.

Par suite, dans ces conditions en cas de démarrage des travaux lorsque la suspension d’un permis de construire est demandée, la condition d’urgence est en principe satisfaite. ( CE 27 juill. 2001, Cne de Tulle, n^o 230231,   CE 27 juill. 2005, Cne de Narbonne, n^o 273815   )

La condition d’urgence doit être considérée comme satisfaite lorsque les travaux vont commencer ou ont déjà commencé.

Les juridictions administratives statuent dans le même sens quand le début des travaux consiste en l’abattage d’arbres (CE 9 juin 2004, Épx Magniez, n^o 265457).

Les effets du référé suspension :

Les mesures doivent être des mesures provisoires. Mais elles permettent de suspendre l’exécution de la décision.

En cas de sanction disciplinaire, en cas de suspension l’agent est réintégré et continue à percevoir son traitement.

En matière de permis de construire, la suspension implique de stopper les travaux.

Pour la contestation d’un refus de permis de construire, le Conseil d’État rappelle que la décision juridictionnelle suspendant les effets d’un refus de permis de construire implique le réexamen de la demande du pétitionnaire par l’autorité.

CE, sect., 7 oct. 2016, n° 395211, Cne Bordeaux 

Le délai pour effectuer un référé suspension

Contrairement au recours au fond le référé suspension n’est pas conditionné à un délai de recours.

Tant que le recours sur le fond n’est pas jugé, son auteur peut enchaîner les référés-suspension aussi longtemps qu’il le souhaite. Et ce droit perpétuel d’être jugé se prolonge devant le juge de cassation. 

CE, 8 juill. 2015, n° 385043, SARL Pompes Funèbres Lexoviennes

En matière d’urbanisme en revanche le référé suspension doit être effectué dans un délai de deux mois après l’intervention du mémoire en défense :

« Un recours dirigé contre une décision de non-opposition à déclaration préalable ou contre un permis de construire, d’aménager ou de démolir ne peut être assorti d’une requête en référé suspension que jusqu’à l’expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort. »

Le référé visant à suspendre l’exécution d’un permis de construire doit donc être déposé très rapidement.

Article L600-3 du code de l’urbanisme.

Le Référé mesures utiles

Saisi sur le fondement de l’article L. 521-3 d’une demande qui n’est pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif, le juge des référés peut prescrire, à des fins conservatoires ou à titre provisoire, toutes mesures que l’urgence justifie, notamment sous forme d’injonctions adressées à l’administration, à la condition que ces mesures soient utiles et ne se heurtent à aucune contestation sérieuse.

En raison du caractère subsidiaire du référé régi par l’article L. 521-3, le juge saisi sur ce fondement ne peut prescrire les mesures qui lui sont demandées lorsque leurs effets pourraient être obtenus par les procédures de référé régies par les articles L. 521-1 et L 521-2.

Les conditions du référé mesures- utiles 

1. Une situation d’urgence ;
2. Relever de la compétence du tribunal administratif ;
3. Ne se heurter à aucune contestation sérieuse.

Ainsi il ne saurait faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, même celle refusant la mesure demandée, à moins qu’il ne s’agisse de prévenir un péril grave.

Dans quels cas utiliser le référé mesures utiles ?

Le référé mesures utiles peut être mis en œuvre pour de nombreux litiges relevant de la compétence du tribunal administratif.

Les cas les plus fréquents sont les suivants.

• • En cas de demande d’expulsion d’occupant sans droits ni titres du domaine public.

Lorsque le juge administratif des référés, est saisit d’une demande d’expulsion d’un occupant du domaine public, il lui appartient de rechercher si, au jour où il statue, cette demande présente un caractère d’urgence et ne se heurte à aucune contestation sérieuse (TA Paris 4 juillet 2022 n°2212441).

S’agissant de cette dernière condition, dans le cas où la demande d’expulsion fait suite à une mesure de résiliation d’une convention d’occupation du domaine public et où cette mesure est contestée, il appartient au juge des référés de rechercher, alors que le juge du contrat a été saisi d’un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation du contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles, si cette demande d’expulsion se heurte, compte tenu de l’ensemble de l’argumentation qui lui est soumise, à une contestation sérieuse.

• • Pour obtenir la communication de documents administratifs en urgence.

Le juge des référés mesures utiles dispose aussi du pouvoir d’ordonner la communication de documents administratifs, sans qu’il soit besoin que le requérant ait au préalable saisi la commission d’accès aux documents administratifs.

Le Conseil d’État rappelle régulièrement cette possibilité.

Conseil d’État du 29 avril 2002, 239466.

Conseil d’État,  18/11/2015, 383189.

• • Pour faire constater une infraction au code de l’urbanisme.

Lorsque des travaux de construction se poursuivent en dépit d’une décision de la juridiction administrative suspendant l’exécution du permis de construire qui les avait autorisés,  le maire est tenu de faire dresser procès-verbal de l’infraction ainsi commise et de prendre un arrêté interruptif de travaux et d’en transmettre copie au procureur de la République. 

Lorsque les travaux de construction litigieux se poursuivent sans que le Maire ne fasse usage de ses pouvoirs de police le juge des référés du tribunal administratif peut, sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, prescrire au maire, à des fins conservatoires, de faire dresser un procès-verbal d’infraction, d’édicter un arrêté interruptif de travaux et d’en transmettre copie au procureur de la République.

CE 6 février 2004 / n° 256719

• • Pour prévenir ou faire cesser un dommage liés à des travaux publics ou à un ouvrage public

Pour prévenir ou faire cesser un dommage dont l’imputabilité à des travaux publics ou à un ouvrage public le juge des référés peut, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, enjoindre au responsable du dommage de prendre des mesures conservatoires destinées à  mettre un terme aux dangers immédiats présentés par l’état de l’immeuble.

Le Référé liberté

L’objectif de cette procédure d’extrême urgence est de faire cesser très rapidement les situations attentatoires aux libertés fondamentales.

Il appartient au juge des référés liberté de statuer au vu de l’atteinte grave et manifestement illégale qui serait portée par une autorité administrative à une liberté fondamentale, y compris lorsque cette atteinte résulte de l’application de dispositions législatives manifestement incompatibles avec les engagements européens ou internationaux de la France, ou dont la mise en oeuvre entraînerait des conséquences manifestement contraires aux exigences nées de ces engagements.

Il est prévu par l’article L521-2 du code de justice administrative :

« Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale.

Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures.« 

Même si le juge dispose de pouvoirs plus étendus dans cette procédure les conditions pour recourir à ce type de procédure sont strictes :

• Démontrer une situation d’urgence,
• Démontrer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs.

• • Une atteinte grave et immédiate a une liberté fondamentale

Le Conseil d’État a publié une LISTE de ces libertés fondamentales.

Les libertés fondamentales sont les suivantes :

1. Liberté d’aller et venir (décision n° 228928, 09/01/2001)

2. Droit constitutionnel d’asile (décision n° 229039, 12/01/2001), asile territorial (décision n° 239792, 12/11/2001)

3. Libre administration des collectivités territoriales (décision n° 229247, 18/01/2001)

4. Libre expression du suffrage (décision n^os 229921 et 229922, 07/02/2001)

5. Liberté d’expression des courants de pensée et d’opinion (décision n° 230611, 24/02/2001)

6. Libre disposition d’un bien (décision n° 231559, 23/03/2001)

7. Liberté personnelle – possession de papiers d’identité (décision n° 231965, 02/04/2001)

8. Droit de solliciter le statut de réfugié et de demeurer en France le temps nécessaire à l’examen de la demande (décision n° 232997, 02/05/2001)

9. Droit de propriété (décision n° 234226, 31/05/2001)

10. Liberté d’entreprendre, liberté du commerce et de l’industrie et liberté contractuelle (décision n° 239840, 12/11/2001)

11. Droit d’assurer de manière effective sa défense devant le juge (décision n° 244686, 03/04/2002)

12. Droit pour le patient majeur de donner, lorsqu’il se trouve en état de l’exprimer, son consentement à un traitement médical (décision n° 249552, 16/08/2002)

13. Droit pour un parti politique légalement constitué de tenir des réunions (décision n° 249666, 19/08/2002)

14. Droit de se marier (décision n° 253216, 13/01/2003)

15. Droit de grève (décision n° 262186, 09/12/2003)

16. Liberté de culte (décision n° 264314, 16/02/2004)

17. Possibilité d’exprimer dans des formes appropriées ses convictions religieuses (décision n° 266085, 07/04/2004)

18. Secret des correspondances et liberté d’exercice de leurs mandats par les élus locaux (décision n° 263759, 09/04/2004)

19. Liberté du travail (décision n° 264310, 04/10/2004)

20. Présomption d’innocence (décision n° 278435, 14/03/2005)

21. Liberté du salarié de ne pas être astreint un travail forcé (décision n° 279999, 03/05/2005)

22. Consentement libre et éclairé du patient aux soins médicaux qui lui sont prodigués (décision n° 284803, 08/09/2005)

23. Liberté d’exercice de la profession d’expert en automobile (décision n° 288024, 15/12/2005)

24. Droit d’exercer un recours effectif devant un juge (décision n° 291118, 13/03/2006)

25. Liberté syndicale (décision n° 291399, 28/03/2006)

26. Liberté de manifestation (décision n° 300311, 05/01/2007)

27. Droit au respect de la vie privée (décision n° 310125, 25/10/2007)

28. Égal accès à l’instruction (décision n° 344729, 15/12/2010)

29. Droit au respect de la vie (décision n^os 353172 et 353173, 16/11/2011)

30. Droit au respect de la vie et droit du patient de consentir à un traitement médical et de ne pas subir un traitement qui serait le résultat d’une obstination déraisonnable (décision n^os 375081, 375090 et 375091, 14/02/2014)

31. Droit pour un fonctionnaire de ne pas être soumis à un harcèlement moral (décision n° 381061, 19/06/2014)

32. Droit de propriété des personnes publiques (décision n° 393895, 09/10/2015)

33. Droit de se déplacer en utilisant un moyen de locomotion autorisé (décision n° 440179, 30/04/2020)

34. Droit à la protection des données personnelles (décision n° 440442, 18/05/2020)

35. Droit pour un ressortissant français d’entrer sur le territoire français (décision n° 442581, 18/08/2020)

36. Liberté de pratiquer un sport (décision n° 445102, 16/10/2020)

37. Liberté de création artistique et d’accès aux œuvres culturelles (décision n° 447698, 23/12/2020)

38. Liberté de la presse (décision n° 448721, 03/02/2021)

39. Droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (décision n° 451129, 20/09/2022)(source : Conseil d’Etat)

• • Une situation d’extrême urgence.

Le juge des référés libertés intervient à la condition qu’une urgence particulière qui rende nécessaire l’intervention, dans les 48 heures, d’une mesure destinée à la sauvegarde d’une liberté fondamentale.

Il appartient alors au requérant de démontrer : 

« la nécessité pour lui de bénéficier à très bref délai d’une mesure provisoire dans l’attente d’une décision juridictionnelle statuant sur la légalité de la décision litigieuse« 

CE, 14 mars 2001, n° 229773, Ministre de l’intérieur c/ Mme Ameur